Объединение русских земель в Московское государство еще не означало слияние их в единое политическое и экономическое целое. На протяжении XYI в. происходил сложный и противоречивый процесс централизации, изживания удельной системы. При этом предпринималась даже попытка направить политическое развитие страны по европейскому пути.
Такой вариант централизации страны в случае его последовательного осуществления в перспективе мог привести к формированию в России, подобно в ряде западноевропейских стран, сословно-представительной монархии. Эта попытка связана с деятельностью так называемой Избранной рады, представлявшей собой неофициальное правительство страны в конце 40-х – 50-х гг. XYI в.
В нее входили пользовавшиеся симпатией царя Ивана IY представители различных слоев правящего класса: глава Челобитного приказа Алексей Адашев, князь Андрей Курбский, дьяк Посольского приказа Иван Висковатый, митрополит Макарий, придворный священник Сильвестр и другие.
Более чем за десятилетний период своего пребывания у власти Избранная рада сумела провести комплексную программу реформ. В 1549 г. в Москве впервые был созван Земский собор – совещательный орган при царе, куда входили члены Боярской думы, высшее духовенство, представители служилого сословия и посадов.
С этого времени вплоть до середины XYII в. Земские соборы занимали особое место в системе государственных органов. Их созыв объявлялся царской грамотой. Земские соборы обсуждали основные вопросы внешней и внутренней политики, законодательства, финансов, государственного строительства. Вопросы обсуждались по сословиям («по палатам»), но принимались всем составом Собора.
В исторической литературе отсутствует единство мнений по вопросу о роли Земских соборов в государственной системе страны. Еще в историографии XIX в. сложились два направления, связанные с оценкой Земских соборов. Одни историки, разделявшие славянофильские взгляды, идеализировали Земские соборы, называли их «советами всей земли», видели в них «единение» царя с «землей».
Другая группа исследователей, напротив, считали их бесправными органами, созываемыми лишь в случае острой необходимости. В дальнейшем также высказывались различные точки зрения, начиная с мнения о том, что Земские соборы ограничивали власть московских царей (С.В. Юшков), до полного отрицания их представительного характера (В.М. Панеях).
В 1550 г. был принят новый Судебник («царский»). Он был основан на Судебнике 1497 г., но расширен и лучше систематизирован (из 99 его статей 37 являлись новыми, а остальные подверглись существенной переработке). В нем подтверждалось право крестьянского перехода в Юрьев день. «Пожилое», которое крестьянин уплачивал феодалу при переходе, было увеличено.
По новому законодательству усиливалась власть феодала над крестьянами: на первого возлагалась ответственность за преступления, совершенные последними; землевладельца именовали «государем» крестьянина. В Судебнике отразилась тенденция к централизации страны, что проявилось, прежде всего, в ограничении прав наместников и волостелей. В нем был расширен круг регулируемых центральной властью вопросов. Появилось понятие государственного преступления. К нему относились особо тяжкие преступления, заговоры, мятежи.
Усиление центральной власти обусловило развитие форм внесудебной, внеправовой расправы. Появилась своеобразная форма судебного процесса, как «облихование»: если подозреваемого обвиняли в том, что он «ведомо лихой человек», этого было достаточно для применения к нему пытки. Впервые в Судебнике были введены наказания для бояр и дьяков-взяточников, ограничены права наместников и волостей.
В 50-х гг. XYI в. серьезные изменения произошли в государственном аппарате управления. В ходе реформ завершилось формирование приказной системы управления, построенной преимущественно по отраслевому принципу.
Большинство приказов выросло из Дворца и Казны в связи с разрастанием их функций. Создавались они по мере надобности, часто без точного определения их функций, порядка организации и деятельности. Теперь они превращаются в постоянно действующие государственные органы, имеющие свою компетенцию, штат, «избу» (канцелярию), самостоятельные структурные подразделения. Во второй половине XYI в. приказными становятся почти все отрасли государственного управления.
Важнейшую роль в государственной системе играли государственные приказы. Одним из них был Посольский приказ, который вел дипломатическую переписку, организовывал прием послов, занимался выкупом и обменом пленных. Другой приказ, Поместный, ведал наделением дворян поместьями. К ведению Разрядного (ведал служилыми людьми, назначал воевод в полки, руководил военными действиями); Разбойный (осуществлял административно-полицейские функции); Ямской (ведал почтовой службой) и некоторые другие приказы.
Особое место занимал Челобитный приказ, занимавшийся приемом и разбором челобитных грамот, поступавших на имя царя. Этот приказ являлся своеобразным контрольным органом государства. Несколько позднее стали появляться территориальные, или областные, приказы. Первым таким приказом был Приказ Казанского дворца. Оформление приказной системы позволило централизовать управление страной.
Особенностью приказной системы являлось то, что приказы были наделены не только управленческими, но и судебными функциями. Поэтому возглавлявших приказы бояр называли обычно судьями. Помощниками боярина-судьи были дьяки. Последние ведали делопроизводством, исполняли отдельные поручения, осуществляли руководство структурными подразделениями – столами.
В 1551 году был созван так называемый Стоглавый собор (в сборнике его решений было 100 глав, отсюда и название «Стоглав»). Он подверг пересмотру все стороны русской церковной жизни. Собор, работами которого руководил митрополит Макарий, унифицировал церковные обряды, установил единый общерусский пантеон святых, запретил новаторство в иконописи.
По его решению монастырям запрещалось ссужать деньги в «рост» и выпрашивать у царя без нужды новые угодья и льготные грамоты, а также покупать вотчинные владения «без доклада» царю. При участии Ивана IY Собор принял меры для искоренения безнравственности среди духовенства. В частности, по его решению монахам было запрещено пить водку, в то время как разрешались к употреблению вино, пиво и мед. Протопопам (старшим попам) поручалось следить, что священники не приходили в церковь в нетрезвом виде, не сквернословили и не устраивали драки в божьем доме. Собор сохранил и один из пережитков удельного периода: духовенство и «церковные люди» подлежали суду епископов, а не государства.
В 50-е годы XVI в. была проведена также реформа местного управления (попытки ее осуществления предпринимались, начиная с 30-х гг. XVI в.), приведшая к ликвидации кормлений. Власть наместников и волостелей упразднялась и заменялась выборными губными и земскими учреждениями. Компетенция последних определялась специальными грамотами.
Что касается губных учреждений, то они осуществляли административно-полицейские и судебные функции на местах. Они состояли из губных изб, во главе которых находились губные старосты, избираемые дворянами и детьми боярскими. В помощь им из числа состоятельных крестьян и посадских людей выбирались целовальники (они, принося присягу, целовали крест) и полицейские чины: сотские, десятские. Губным избам была подчинена территория округа – губа, которая первоначально совпадала с волостью или городом, а позднее включала в себя один-два уезда. Несколько позднее губных возникли земские учреждения.
К ведению земских изб относились сбор казенных податей, надзор за исполнением повинностей, разбор гражданских и мелких уголовных дел. Состав земских изб также формировался путем выборов. В уездах и волостях крестьяне черносошных и дворцовых земель избирали из своей среды «излюбленных голов» – земских старост и «лучших людей» – земских целовальников и судей. Территория, на которой действовала земская изба, совпадала с городом и ли волостью.
Среди историков сложились два подхода в оценке этой реформы местного управления. Одни из них (С. Ф. Платонов, И. Я. Фроянов) считают, что в целом она явилась «ударом» по центральной власти. Реформа, по их мнению, способствовала развитию местного самоуправления, и формированию «снизу» сословно-представительного государства. Другие историки (В. О. Ключевский, М. М. Шумилов) полагают, что в этой реформе проявилась первоочередная забота о казенном интересе, ради которого правительство воспользовалось «наличными зачатками земского самоуправления».
В ходе реформ Избранной рады было упорядочено местничество. Теперь в местнических спорах могли участвовать только аристократические роды, «родословные» люди. Их состав был точно определен официальным родословным справочником, составленным в середине XVI в., – «Государевым родословцем». Все назначения записывались в разрядные книги, которые с середины XVI в. велись при Разрядном приказе. Эти записи были систематизированы в официальном «Государеве разряде»: только на него теперь можно было опираться при местнических спорах.
Преобразования коснулись и вооруженных сил страны. До реформ в Московском государстве был заведен такой порядок, когда всякий, владевший землей, будь то вотчинник или же дворянин, должен был нести ратную службу в меру своего землевладения. Было составлено «Уложение о службе», которое официально определило эту меру: со 100 четвертей (150 десятин) пахотной земли должен был выходить «человек на коне и в полном доспехе».
Владелец 300 дес. обязан был выступать в поход с одним вооруженным холопом; владелец 450 дес. – с двумя и т. д. Вотчинник или помещик мог начинать службу с 15 лет и передавать ее по наследству. Московские дворяне, общая численность которых достигала несколько тысяч, выступали в поход с десятками, а иногда и сотнями своих вооруженных холопов. В то же время несколько тысяч столичных дворян были рассеяны по полкам провинциального дворянства, где они занимали должности полковников и «голов», то есть батальонных и ротных командиров.
Под Москвой 1070 «детей боярских и лучших слуг» получили поместья. Вместе с лучшими провинциальными служилыми дворянами они составили цельный корпус царской гвардии и ежегодно получали казенное жалование.
В 1550 г. вместо отряда пищальников было создано постоянное стрелецкое войско. Первоначально их общая численность составила три тысячи человек. В армию стали привлекать в незначительном количестве иностранцев. Бояре и дворяне, которые составляли ополчение, назывались «служилыми людьми по отечеству», т.е. по происхождению.
Стрельцы, пушкари, городская стража относились к группе «служилых людей по прибору», т.е. по набору. Тыловые работы (обоз, строительство сооружений) поручались ополчению, состоявшему из числа черносошных монастырских крестьян и посадских людей.
В целом, реформы Избранной рады способствовали централизации Московского государства. В ходе их проведения усилилась власть царя, были реорганизованы местное и центральное управление, укрепилась военная мощь страны.